ЕВРОИНТЕГРАЦИя бр.4, стр.3, година IX 2002г.

Въпросите пред Европейския конвент чакат отговор

Красимир Николов

През декември 2001 г. терминът "Конвент" изведнъж придоби голяма популярност - и у нас, и в другите европейски страни. Създаването на тази нова европейска институция под председателството на държавник от безспорен калибър - Валери Жискар Д'Естен - беше възприето като екзотично политическо събитие, будещо асоциации с времето на Великата френска революция. Така беше потвърдена мисълта на Франсис Бейкън, че "хората много по-често имат нужда да им бъде напомняно, отколкото да бъдат информирани". Пишещите братя не бяха изтупали от прах предишните опити в относително кратката история на европейската интеграция, чрез учредителни събрания да се пишат конституции на обединена Европа и конвентът бе представен като съвсем новаторско решение.

Съставът -
предпоставка за успех

Извличането на поуки от минали опити за конституционно творчество в (Западна) Европа е предпоставка за успешен край на започналата вече работа на колегите от бившия френски президент. Кои са авторите на предишните - неслучили се - европейски конституции? Членовете на Ад-хок асамблеята, която през 1953 г. представя проект за федерация под името "Европейска политическа общност", са депутати в националните парламенти на държавите-членки. Депутатите в първия пряко избран през 1979 г. Европейски парламент (ЕП) създават свой проектодоговор за Европейския съюз, защото са осенени от мисията чрез преки европейски избори и учредително събрание, което да напише конституция, да тласнат интеграционния процес към постепенното формиране на европейски демос. Уви - взети поотделно, националната и общоевропейската парламентарна легитимност се оказват недостатъчни, за да произведат жизнеспособен основополагащ текст.
Този път Европейският конвент съчетава може би всички възможни източници на легитимност. Той е събрал представители и на националното, и на европейското ниво на управление, и на законодателната, и на изпълнителната власт. Най-важното обстоятелство: той обединява равнопоставено пратеници и на сегашните 15 държави-членки, и на нас - бъдещите членове на разширения Европейски съюз (ЕС). Подобна широка представителност ще придаде такава тежест на текстовете, които конвентът ще изработи, че те трудно биха били пренебрегнати. От друга страна, планината от легитимности поражда и сериозна отговорност за членовете на този форум по отношение на качеството на приеманите от тях документи. Какво ще роди тази планина? Как конвентът ще изпълни своята мисия?

Широкият мандат -
между амбиции и
отговорности

Основната цел в работата на асамблеята бе формулирана много сдържано на срещата на върха в Лакен/Брюксел миналия декември - конвентът трябва да приеме "препоръки" по широк кръг проблеми на институционалната структура и конституционния фундамент на ЕС и на неговото политическо съдържание след източното разширяване, които да бъдат представени на държавите-членки и да бъдат взети предвид при предстоящата реформа на основните договори на съюза през 2004 г. На фона на този пестелив език, сред членовете на конвента и в медиите бързо се разпространи убеждението, че 105 делегати и още толкова техни заместници са призвани да приемат най-малкото един конституционен договор (или учредителен договор) или най-добре европейска конституция. Но председателят на форума все пак разумно предупреди да не се кръщава бебето, преди да се е родило.
Основание за амбициозност дава дългият дневен ред на конвента. В Лакен бяха изброени над 50 конкретни въпроса, които трябва да намерят своето решение между 28 февруари 2002 г. (първия работен ден на форума) и май 2003 г. Те са обобщение на последните етапи на институционалната реформа в ЕС, отразени в договорите от Амстердам и Ница. Отложените след Амстердам проблеми - за големината на Европейската комисия, нуждата от ново претегляне на гласовете между малки и големи държави в Съвета на министрите и разширеното гласуване с квалифицирано мнозинство - получиха далеч не най-доброто решение на преговорите в Ница през декември 2000 г. А там бяха поставени нови въпроси: Да се даде ли правнообвързващ статут на Хартата за основните права на ЕС? Какво да бъде разграничението на компетенциите между национално и наднационално ниво на управление в разширения съюз? Как да бъдат опростени учредителните договори, за да станат по-разбираеми за гражданите? Какво да бъде участието на националните парламенти в бъдещата европейска конструкция? В Лакен отново бе въведена темата за баланса между политическите институции в ЕС (Комисия, Съвет и Парламент) и бе обърнато специално внимание на съдържанието на бъдещия политически проект на един ЕС от 25-27 държави-членки. "Какво искаме да правим заедно в съюза?" - както ясно запита комисарят Мишел Барние.

Участието на
страните-кандидатки -
статус и действие

Фактът, че в конвента представители на държавите-членки и страните-кандидатки заедно обсъждат своята съвместна дейност в бъдещия ЕС, поставя въпроса доколко делегатите от 12 преговарящи страни и Турция могат да се надяват на равноправно участие в този форум още преди да са станали пълноправни членове на съюза. Проблемите, свързани със статуса, бяха решени в наша полза. Представителството в конвента е действително равнопоставено - и ние, както и 15-те, сме изпратили по един официален представител на правителството и един негов заместник и по двама официални представители на парламента и двама техни заместници. Нещо повече, на първите сесии на форума натискът на страните-кандидатки доведе до определянето на един техен представител (парламентарист от Словения) за "гост" на Президиума - нещо, което не бе предвидено в Лакен. Освен това, намери се удобна формула, за да се даде възможност на пратениците в конвента от 13 страни-кандидатки да говорят на своите родни езици, които все още не са официални в ЕС. Но след тези завоевания не бива да забравяме едно отрезвяващо ограничение - страните-кандидатки няма да могат да блокират очертаващ се консенсус между сегашните държави-членки. За половин година работа не е имало разцепление между днешните и утрешните членове на ЕС поради позоваване на тази клауза, но веднага можем да посочим поне един важен случай, в който риск по-нататък определено съществува: бъдещият европейски бюджет и противопоставянето между донори и бенефициенти.
Ако в статуса на 105 членове на конвента няма разлика между членове и нечленове, ще може ли равнопоставеността на представителите на страните-кандидатки с колегите им от днешния ЕС да бъде доказана на практика; ще могат ли те да участват пълноценно в изработването на конституционните текстове? Върху заеманите позиции и възможностите за ефикасна работа и оказването на влияние ще имат въздействие редица фактори - обективните характеристики на всяка страна (големина, население, конституционно устройство и др.), нейният исторически интеграционен опит (далеч не само в рамките на "социалистическия лагер", а и столетия преди това), представите за отношенията със съседите на бъдещия ЕС и за неговата роля в глобализиращия се свят и т. н.
Ако перифразираме едно старо партийно клише, Европейският конвент е "форум на победилото разширяване" на ЕС. Но нека не храним илюзията, че на сесиите му в Брюксел няма да витае "призракът" на преговорите за присъединяване. Ходът на преговорите ще бъде сериозна спирачка пред представителите на страните-кандидатки, които ще имат основателни опасения, че ако те заемат конкретни и ясни позиции по даден противоречив въпрос от дневния ред на асамблеята, ще антагонизират една или друга държава-членка и ще влошат шансовете си за успешен завършек на преговорите. Следа от аналогична загриженост се забелязва и в текста на резолюцията на българския парламент, приета в навечерието на откриване на конвента. Нещо повече, непосредствено след официалната церемония делегати от "отличничките" в процеса на преговори споделиха: "Нашата основна цел тук е да не допуснем появяването на пречки пред присъединяването си към ЕС."

Пред кого да лобираме?

Не само конвентът като цяло, но и отделните му компоненти - пратеници от националните парламенти, от ЕП, от националните правителства и от Европейската комисия - са доста хетерогенни групи. В отделни случаи дори шестимата делегати от една и съща държава са с различна политическа ориентация и разнопосочни възгледи за бъдещото развитие на ЕС. Едновременно с това се открояват групи от участници в работата на форума, които имат значително по-големи възможности за влияние и към които следва да бъдат насочени усилията за лобиране от наша страна.
На първо място трябва да поставим 16 представители на ЕП. И всички те като една група, и делегатите от двете най-големи парламентарни групи в него поотделно - на Европейската народна партия и на Партията на европейските социалисти - имат предимства, вече експлоатирани през изминалата половин година работа. Евродепутатите са най-сплотени и в институционален, и в партиен аспект, и действат като полюс на привличане за колегите си от националните парламенти от държавите-членки и от страните-кандидатки. В навечерието на почти всяка сесия на конвента се организират открити заседания на партийните групи или на всички евродепутати, на които се канят и други парламентаристи. През целия 12-годишен преход политиците от страните-кандидатки са търсели в европейските си "сестрински" партии източник на легитимност - рефлекс, който се проявява и в сегашния формат. Освен това представителите на Европейския парламент са и своеобразни домакини на сесиите на конвента, които се провеждат в сградата на парламента в Брюксел - това дава възможност за бързи реакции, консултации с целия евродепутатски корпус, солидна логистична подкрепа.
Официалните представители на правителствата на 15 държави - членки на ЕС, черпят засиленото си влияние от последната фаза на институционалната реформа - Междуправителствената конференция (МПК). Каквито и да бъдат текстовете, изработени от конвента, те в крайна сметка трябва да бъдат представени пред държавите-членки в рамките на МПК, за да може инициативите да доведат до международноправен резултат. За да не се сблъскат след година и половина с неприемливи конституционни предложения, които обаче имат внушителна легитимност, държавите-членки още на сегашния етап ще се стараят да окажат изпреварващо влияние върху писането на текстове.
"Кой пише бъдещата европейска конституция?", "Кой държи писалката?" - това са въпроси, които очертават тежестта на две малки групи участници в творческия процес - Президиума и Секретариата на конвента. Макар че първият орган е политически, а вторият - експертен, обединяващото и за двата обстоятелство, което значително повишава предполагаемото им влияние, е начинът, по който се вземат решения в конвента. След като още през март 2002 г. се постигна съгласие документите на форума да се приемат с консенсус, ключово значение придобиват въпросите - кой пише текста така, че около него да се формира консенсус; кой констатира постигането на такъв консенсус? Отговорите и изводите от тях се подразбират.

Работните групи -
първият същински тест

Валери Жискар Д'Естен разграничи три фази в работата на конвента - на слушане, на размисъл и на писане. До края на лятото на 2002 г. делегатите се изслушваха един друг, но бяха отворени и за вижданията на младежите и на гражданското общество в европейските страни - представители на тези две групи бяха поканени на специални открити сесии на форума. Позитивното в първия етап на дискусията бе балансираното внимание, отделяно на въпроси от институционално-конституционен характер (например разграничението на компетенциите между ЕС и държавите-членки) и на такива, засягащи политическото съдържание на европейския проект (мисиите на бъдещия съюз, проблемите на сигурността и външните отношения, на правосъдието и вътрешните работи). Следват фазите на размисъл (през есента на 2002 г.) и на писане (през пролетта на 2003 г.)
На прехода между първата и втората фаза ще се открои способността на конвента да "произвежда" конкретни резултати. Вече са формирани 6 работни групи, които трябва до септември-ноември 2002 г. да подготвят доклади с препоръки пред пленарния състав по специфични проблеми: Как да се прилага на практика принципът на субсидиарността? Как Хартата на основните права на ЕС да се инкорпорира в бъдещия договор/конституция? Как да се очертае периметърът на "допълнителните"/"споделените" компетенции на съюза и държавите-членки? Как да бъде решен въпросът за юридическата правосубектност на ЕС? Каква да бъде ролята на националните парламенти? Напредъкът на валутната интеграция ще доведе ли до задълбочено макроикономическо и фискално сътрудничество в ЕС?
Успехът на първите работни групи ще насърчи дейността на Конвента по-нататък, когато и други сложни проблеми ще бъдат подложени на мозъчни атаки - за европейския бюджет и скъпоструващите разходни политики, за премахване на стълбовата структура на съюза, за дейностите, свързани с външната и вътрешната сигурност, за баланса между институциите, за реформа на председателството на ЕС и т. н. Той би породил и специфична вътрешна динамика в дейността на делегатите, която да генерира напредък в преодоляването на антагонистични противоречия и наистина да направи възможно приемането на един строен, смислен и в голяма степен консенсусен текст. Но на работата ще влияе не само вътрешната динамика, а и тази на политическата среда, в която е поставен конвентът - средата на присъединяването на страните-кандидатки и завършването на преговорите, както и вътрешнополитическата обстановка във всяка държава-членка.

Изборът зависи от
изборите

Политическият процес в страните-кандидатки и най-вече в държавите-членки оказва пряко въздействие върху дебатите в конвента и върху избора, който членовете му ще правят по един или друг конкретен въпрос. Изборите - парламентарни или президентски - в Германия, Франция или други страни могат да забавят процеса или да обуславят насоката на дейност в конвента. Инициативите, попадащи в рамките на неговия мандат, но лансирани публично извън неговата трибуна най-вече от политическите лидери на големите държави-членки, създават сложна конкурентна среда за дебати, към която форумът, неговият председател и членове не могат да не се приспособят. Последен пример за това бе съвместната инициатива на Тони Блеър и Хосе-Мариа Аснар за създаването на поста "Президент на ЕС".
*
Скоро след официалното откриване на тази уникална асамблея Жискар Д'Естен бе атакуван от многобройни обвинения. Сред тях най-сериозното е това, че председателят има скрит дълбоко в бюрото си готов текст за европейска конституция и само чака подходящ момент за оповестяването му, а дискусията е просто легитимиращ шум. Едва ли подобни упреци могат да се смятат за основателни. Възрастта на бившия френски президент може и да поражда наистина въпросителни относно способността му да представлява "бъдещето на Европа", но тя означава заедно с това натрупан опит и политически нюх и една особена освободеност. Жискар не е обвързан вече с политически ангажименти; той едва ли чака по-нататъшно политическо развитие. Той може да се надява единствено да влезе в историята като "баща-основател" на обединена Европа. А вратата към историята ще се отвори за него само при успех на конвента - при изработването на оптимален конституционен текст, който да бъде одобрен от МПК, ратифициран, и да влезе в сила, създавайки по този начин основата на разширения ЕС.