Радиона НИКОВА

Администрацията не е непревземаема крепост

Преди около година в свое изявление омбудсманът на ЕС - т. нар. европейски медиатор, финландецът Якоб Сьодерман, се опита да каже какво не е европейският медиатор - не е нито Робин Худ, нито Батман, нито Зоро, не е и Дядо Коледа... Ако случайно можеше да предположи и българска аудитория на посланието си, той би прибавил - не е и "арменският поп" (макар това да е на най-често употребявана медийна асоциация). Сложната за артикулиране шведска дума до толкова предизвиква първоначално смущение у четящия, че той се опитва да я оприличи на нещо вече познато, но все пак запазило доза ексцентричност. Преведена, означава посредник, пратеник, лице, към което могат да се отправят оплаквания и молби. Впрочем в този твърде широк кръг от значения са и наименованията на институцията, която днес е широко разпространена в цял свят - Латинска Америка, Африка, Азия... Почти няма европейска страна, в която да не съществува омбудсман или подобна институция. Превеждат оригинала на институционален език като "народен защитник", "обществен посредник", "комисар по правата на човека"... В едно свое изявление аржентинският омбудсман споделя: "...наименованията на нашите институции малко си приличат, омбудсманът е само наша обща изходна точка". ИсториЯ и съвременно развитие на институциЯта Първият омбудсман възниква в Швеция през 1809 г. - той е назначен от краля, а през 1810 г. - от парламента. Това е бил човекът, който е надзиравал публичната администрация и е проучвал недоволството от държавните служители. Тази първоначална характеристика се превръща в същностна за институцията и е основен белег днес въпреки голямото разнообразие на омбудсмани. По-късно се конституира и в други скандинавски страни - Финландия - през 1920-а, Дания - 1955 г.... След 1960 г. фигурата започва да се налага в много държави. Омбудсман решават да създадат множество частни компании, появяват се и специализирани омбудсмани. Само във Великобритания те са над дузина - за здравеопазването (разследва оплаквания, подадени от граждани срещу техните семейни лекари, зъболекари, фармацевти, частни болници и клиники), за правната система (разглежда оплаквания срещу прокурори, адвокати и други професионални служители от системата), за затворите (разглежда оплаквания на затворници от условията в затворите), дори за погребалните услуги (проучва оплаквания срещу погребални фирми) и т. н. Широко разпространение придобива в последните десетилетия омбудсман за равнопоставеността на половете, за защита правата на децата, за малцинствата. В България също се заговори за създаването на тази институция, когато се обсъждаше приемането на Закона за закрила на детето. Но най-вероятно тази обществена фигура за пръв път ще бъде въведена чрез Закона за равнопоставеността на половете, въпреки че по проектозакон за парламентарен омбудсман (народен защитник) на Центъра за изследване на демокрацията се работи вече повече от две години. Популярност получават и омбудсманите (или подобни образувания) за медиите. В Швеция той се назначава от парламента и защитава онези, чието право на личен живот и достойнство се нарушава от медиите. Във Великобритания от 1991 г. съществува Комисия за жалби срещу печатните медии, наследила съществувалия преди това Съвет по печата. Тя не възниква със законов акт, а съществува като форма на саморегулация на медиите. Нейната функция е да защити гражданите от неправомерно нахлуване в личния им живот и да изработи професионално-етични правила. Като омбудсманска институция в известна степен действа и Комисията за радиотелевизионните стандарти и излъчване - упражнява контрол върху радиотелевизионните излъчвания и разглежда алтернативно на съда постъпилите от гражданите оплаквания за намеса в правото им на личен живот. В Канада също откриваме подобна структура, която е приела наименованието "Омбудсман за радио Канада" и реагира по идентичен начин. Как работи омбудсманът? "Шведският модел" придобива различни очертания в зависимост от националните традиции и обществени очаквания. Първоначално зададената рамка се оказва гъвкава за допълнителни характеристики, но все пак достатъчно устойчива, за да не загуби очертания. Класическа функция на омбудсмана е да наблюдава административната дейност в държавата и да бъде възпиращ фактор срещу злоупотребите с властта, корупцията, лошото администриране. Според изискванията на Асоциацията на омбудсманите, за да бъде признат всеки един от тях, трябва да отговаря на 4 условия - независимост от организациите, които той разследва, ефективност, честност и отговорност пред обществото. По време на едно от своите гостувания в България главният парламентарен омбудсман на Швеция Клаес Еклунд обърна внимание на парадокса в конституирането на институцията - "от една страна, омбудсманът е държавна институция, а от друга - задачата му е да защитава личността от други държавни институции". Като че ли по-лесно е да се каже какво не е омбудсманът - не е съд, не е административен орган, не е прокуратура... Той е допълнителна гаранция за защита на правата на човека. Омбудсманът не конкурира съдебната система. Той използва форма на извънсъдебно решаване на спорове между граждани и публична администрация. Неговите решения нямат задължаващ страните характер, а са по-скоро препоръки. Тогава възниква въпросът - ефективна ли е неговата намеса? Тя има преди всичко характера на морална санкция, затова е особено важно омбудсманът да е с доказан авторитет и да се ползва с доверието на обществото. В повечето случаи това е личностна институция и е изключително важно омбудсманът да е човек с доказани морални и професионални качества. Условие за резултатността на дейност му се явява неговата автономност и независимост. Европейски практики В Испания той се нарича "народен защитник" и следва скандинавската традиция, като осъществява надзор на дейността на администрацията и се отчита пред парламента. Във Великобритания съществуват различия от класическия модел - жалбите до "парламентарния комисар" достигат чрез депутатите от парламента. Френският "медиатор" се назначава от Министерския съвет, разполага с регионална мрежа и посредничи между гражданите и администрацията. Най-старата европейска организация Съветът на Европа препоръчва на своите членове още през 1985 г. да разгледат възможността за създаване на омбудсман на национално, регионално и местно равнище или в отделни области на публичната администрация. Аргументите, които изтъква Комитетът на министрите, са свързани със сложността на съвременната администрация и желанието да се допълнят стандартните процедури на съдебен контрол. Важен елемент от мотивировката е възможността становищата на омбудсмана да се превърнат в "основен фактор за развитието на общите принципи и правила, регулиращи функционирането на администрацията и дейността на нейните служители". През 1994 г. Европейският съюз на базата на Маастрихтския договор създаде фигурата на Европейския медиатор. Датското правителство е в основата на предложението за създаване на тази европейска институция, която развива съвременния модел на омбудсмана, следвайки духа на френското решение за провомощията на "медиатора". За втори мандат финландецът Якоб Сьодерман изпълнява тези отговорности. Това, което той многократно изтъква в обръщенията си към европейските граждани, са най-вече ефикасната работа, независимостта и професионализмът на омбудсмана. От септември 1995 г. той е получил повече от 7000 жалби и е започнал повече от 1000 анкети по оплаквания от администрацията. Публичният сектор в голяма степен създава идентичността на ЕС. След като Маастрихтският договор провъзгласи, че ЕС има гражданство и че гражданите имат определени права в отношенията си с институциите на ЕС, се оформи истинското лице на общността. Европейската комисия, председателствана от Романо Проди, е подготвила амбициозен проект за административна реформа на съюза, която трябва да доведе до нови форми на управление - силни, ефикасни и отговорни институции, функциониращи по един достатъчно прозрачен начин. В тази посока е и предприетото от европейския медиатор - той лансира "Кодекс за добро административно поведение". Основният проблем възникна при тълкуванието на понятието "лошо администриране". След поредица уточнения, включително с Европейския парламент се стигна до следното определение - "...когато публичен орган не реагира в съответствие с правила или принципи, които имат за него задължителна сила." Лошото администриране представлява заплаха за осъществяването на правата на човека и е повод за реакции (разследвания, доклади) от страна на медиатора. Доверие и прозраЧност Доверието е ключова дума за разбирането на институцията. И при класическия образец, и в съвременните версии "омбудсманът допринася за поддържането на общественото доверие в административната система". Фактът, че грешките или недоглежданията на публичната администрация не остават незабелязани и се превръщат в предмет на обществено обсъждане и реакция от страна на независими институции, подхранва идеята за гражданско участие и контрол върху административните актове. "Сблъсъкът" на гражданина с администрацията не е с "предизвестен" финал, разширява се полето на възможностите за реакции и решения. Ако перифразираме Джон Кийн в наблюденията му за предимствата на демократичните процедури - разногласията се тълкуват като преразглеждане и отхвърляне на клишетата, възстановява се диалогът между граждани, експерти, политици. Важен елемент от цялостната работа на омбудсмана е публичният характер на неговите препоръки, коментари и най-вече годишният му доклад. Естественият съюзник на този обществен наблюдател и защитник са медиите, особено ако се мисли за "идеалната" ситуация, в която и медиите, и омбудсманът са независими, справедливи, отстояващи принципите на правовата държава. За да изпълнят функциите си на морална санкция, препоръките на омбудсмана трябва да са публично оповестени и подкрепени с доверието на общественото мнение. Зад това така необходимо сътрудничество между четвъртата власт и омбудсмана се крие "не само обичайното благоразположение на медиите" по думите на първия заместник на испанския народен защитник Антонио Ровира, гостувал също в България преди време. Медиите би трябвало да са първият съюзник на омбудсмана в изпълнение на неговите функции като коректив на отношенията между гражданина и администрацията. Годишният доклад на омбудсмана е основно средство за въздействие върху всички институции, които не зачитат правата на частноправните субекти, както и за иницииране на промени в практиката на държавните органи. В този пълен каталог по принцип се съдържа информация за разрешени случаи, за отправени жалби, за трудности по намесата и за отправени препоръки. Информацията за постигнатите решения може да послужи за модел на поведение и за двете страни, за "възстановяване" на диалога. Омбудсман в БългариЯ - кога и как? За България въпросът за омбудсмана се ситуира все още само в сферата на проектите и намеренията, макар да са съвсем очевидни напреженията и конфликтите между гражданите и публичната администрация. За популяризирането и "изпробването" на институцията на местно равнище работят основно две неправителствени организации - Центърът за социални практики, който въведе фигурата на "обществените посредници" в няколко общини в страната (Копривщица, Севлиево, район "Младост" - София), и Центърът за изследване на демокрацията, който подготви първия законопроект за парламентарен омбудсман - народен защитник. В страната ни и сега съществуват форми на контрол върху изпълнителната, централната и местната власт. Административните образувания "Молби, жалби и сигнали на гражданите" се ползват обаче със сравнително ниска степен на доверие. Изключение са само приемните на президента, министър-председателя и Парламентарната комисия по правата на човека, поради специфичната нагласа на българина да търси контакт с най-висшата йерархически институция и надеждата "някой началник" да реши неговия проблем. Какви са потребностите, а също и политическите, и конституционно-правните реалности за създаването на тази нова обществена фигура? Ще преодолее ли тя съмненията, когато я асоциират с "държавен и народен контрол" от не толкова далечното минало? Как ще бъде постигнат консенсусът по избора на авторитетна, професионално и морално, личност в едно твърде политизирано общество? Това са въпроси, на които отговор трябва да се даде не само теоретически, но и практически, и то в най-скоро време. Перфектни решения можем да конструираме само интелектуално, социалната реалност диктува компромиси и комплексни решения. Освен с омбудсман, в страните - членки на ЕС, се опитват да решат въпроса за отношенията между гражданите и администрацията и със специално законодателство, регламентиращо тази чувствителна сфера. През 2000 г. Франция прие закон за правата на гражданите в контакта им с администрацията, подобни решения съществуват в Португалия и Швеция също, което пък подсказва, че не съществуват различия между Севера и Юга в търсенето на "добра административна практика". Артикулирането на съмненията сега може би ще "разтовари" част от очакванията във възможностите на институцията или ще създаде други, но при всички случаи ще даде още един повод за преосмисляне на миналото, пренареждане на настоящето и прогнозиране на бъдещето.