ЕВРОКАРТОТЕКА бр.1, стр.7, година VIII 2002г.

След Лаакен политиката ни за членство в ЕС се нуждае от промяна

Проф. д-р Венелин Цачевски

След състоялата се в края на 2001 г. среща на Европейския съвет в Лаакен възникна променена обстановка в преговорите на България за членство в ЕС. Приетото решение е, че следващото разширяване на Евросъюза през 2004 г. ще бъде с някои от или всички 10 посочени кандидатстващи страни. От преговарящите в момента държави само България и Румъния ще бъдат със сигурност приети по-късно. За ускоряване на тяхното членство ЕС ще окаже допълнително съдействие. Лидерите на страните-членки поеха задължение през октомври 2001 г. да приемат график за практическото реализиране на процеса на разширяване. За България взетото решение не е повод за драматизиране, тъй като то бе съобразено с постигнатите резултати в подготовката ни за евроинтегриране. Ние не можехме да очакваме присъединяването ни към Евросъюза да стане в по-кратък срок, след като не сме изпълнили поне съществена част от икономическите и други изисквания. Наистина България ще ползва по-късно от мнозинството други кандидатстващи държави предимствата от членството в ЕС, но в крайна сметка трябва да съзнаваме, че поемането на произтичащите задължения при ускорена евроинтеграция ще бъде непосилно и крие огромни рискове за все още слабата ни икономика.
От друга страна, перспективата за българско приемане в ЕС след 2004 г. съдържа допълнителни предизвикателства, някои от които могат да се окажат с неблагоприятни последици за националните интереси и външната ни политика. Те не трябва да се отъждествяват с опасност, че България няма въобще да стане член на ЕС. Но ще възникне риск от евентуално забавяне на евроинтегрирането ни в желания от нас срок. Дори и да изпълним в определения срок икономическите и други критерии, ние можем да се сблъскаме с отслабено желание, а не е изключено и с временен отказ за членство с аргумента, че е необходимо време за адаптиране на приетите вече страни и реформирането на разширения ЕС. Това се оценява от управляващите политици и мотивира приетото парламентарно решение само няколко дни след срещата в Лаакен.

Евроинтеграционните ни цели през 2002 г.

На евроинтеграционната ни политика безусловно е необходима промяна. Решенията на Европейския съвет в Лаакен не налагат нейното същностно преформулиране, а коригирането є на основата на приемственост в целите. Перспективата за ускорено евроинтегриране заедно с по-подготвените кандидатстващи страни е неосъществима, но изпълними са официално определените от българското правителство дати за завършване на преговорите до края на 2003 г., а за приемането ни в Евросъюза през 2007 г. Усилията ни за членство в ЕС трябва да бъдат мотивирани от разбирането, че 2007 г. не е самоцелно или произволно определена дата, а е от голямо значение за бъдещото развитие и международните позиции на България. Ако не бъдем приети в Евросъюза в максимално кратък срок (2-3 г.) след следващото разширяване, рисковете и негативните последици за нас в икономиката, външната политика и сферата на сигурността рязко ще нараснат. Ние не само ще се окажем със значително по-ограничени външнополитически възможности в сравнение с приетите преди нас страни в ЕС, но и в ползването на огромните икономически и други предимства на европейския интеграционен процес. Реализирането на тази цел предполага изключителни усилия и мобилизирането на целия национален потенциал, пълен политически и обществен консенсус, и, най-важното, чувствително по-резултатна в сравнение с досега провежданата политика във всички сфери.
Постигането на целта за членство не по-късно от 2007 г. ще бъде силно улеснено, ако в периода до следващия годишен доклад на Европейската комисия страната ни даде убедителни доказателства, че е завършила прехода към функционираща пазарна икономика, че процесът на приватизация е в основни линии финализиран, че е постигнала осезателен прогрес в хармонизирането на законодателството с това на ЕС, в борбата срещу корупцията и престъпността, намаляването на безработицата, интегрирането на малцинствата, реформирането на съдебната и административната система. Такива са основните препоръки в последния годишен доклад на Европейската комисия.
Важна непосредствена задача в стратегията ни за присъединяване към Евросъюза е до следващата среща на Европейския съвет в Барселона през март 2002 г. тя да е вече конкретизирана и приета за изпълнение. При условие че реализираме бърз съществен напредък в подготовката за членство, ние можем да настояваме при определяне графика за разширяването ЕС политически да се ангажира със собствения ни срок за членство, т. е. това да стане не по-късно от 2007 г. Това трябва да е главната непосредствена цел на българската евроинтеграционна политика, чието постигане ще ни даде гаранция срещу евентуално бъдещо забавяне на присъединяването ни към ЕС.
Това изисква да бъдат максимално бързо завършени преговорите за членство. При благоприятни условия това може да стане преди края на 2003 г. Като се има предвид, че в края на 2001 г. България е отворила 27, а затворила 14 преговорни глави, имаме добри шансове да приключим преговорната процедура по-рано от предвидения срок. Но преговорите могат да продължат и по-дълго. Това не трябва да бъде повод за безпокойство, ако не постави под съмнение членството на България в ЕС през 2007 г. От друга страна, въпреки че преговорите се водят на индивидуална основа, те неизбежно ще изпитват влиянието на тяхната еволюция при другите кандидатстващи държави. Предстои договарянето по най-чувствителните проблеми на разширяването, каквито са селското стопанство и регионалната политика, където няма единство в самия ЕС. Неизвестности пораждат спадът в световната икономика и повишените рискове за международната сигурност. Не е изключено преговорите за разширяване да се изправят пред допълнителни трудности, които да забавят започването на практическото разширяване на ЕС.
В зависимост от действието на посочените фактори и условия конкретните решения по този въпрос могат да се изразят в три възможни варианта за приемането на нови страни-членки. Най-оптимистичният вариант е приемането до 2004 г. на всички посочени в декларацията от Лаакен 10 страни, а за България, заедно или без Румъния, да се определи като краен срок 2007 г. По-реален е вторият вариант - разширяването да се осъществи чрез последователното приемане в ЕС през 2004-а и няколко години по-късно на две групи с приблизително равен брой страни. Удовлетворително за България ще бъде включването є или поне признаване на възможността да се присъедини към втората група при изпълнение на критериите за членство. Но съществува опасност подобен подход да не бъде свързан с конкретен ангажимент на ЕС към България. Това може да се изрази в официално отричано, но фактически неизбежно включване на страната ни в евентуална трета следваща група заедно с Румъния и Турция. Такава перспектива ще бъде неизгодна за нас. Тя може да възникне също при възприет трети вариант на следващото разширяване. Той би се изразил в отлагане на ефективното приемане на нови страни след завършването на междуправителствената конференция през 2004 г. Засега това изглежда най-малко вероятно. Такова решение би предоставило повече време за България да компенсира изоставането си от мнозинството други кандидатстващи страни. Ако бъде постигнат бърз консенсус по реформирането на ЕС, България би могла да реализира целта за членство в желания срок, независимо от начина на осъществяване на следващото разширяване. Но по-голяма ще бъде вероятността приемането ни в ЕС да се отложи за края на сегашното и дори началото на следващото десетилетие.
Така че са възможни различни практически подходи за присъединяването на България към ЕС. По-бързото изпълнение на критериите за членство ще бъде решаващо, но нарастващо значение ще има също по-успешното провеждане на българската политика при воденето на преговорите и в отношенията със страните-членки. Изключително необходимо ще бъде придържането на тази политика към изискванията за реализъм, прагматизъм и последователност, основани на запазването на националния консенсус за постигането на евроинтеграционните ни цели. За съжаление в тази насока бяха допуснати съществени слабости, чието отстраняване би оказало благоприятно влияние за по-бързото постигане на целта за членство в Евросъюза.

Необходима е нова политика на лобиране

Решението на Европейския съвет в Лаакен стана основателен повод за констатацията, че България не е създала достатъчно силна подкрепа на своята кандидатура за членство сред управляващите и деловите среди на Евросъюза. Това трудно може да се оспори, което обуславя важността да бъде възприет по-резултатен подход в политиката на лобиране. Несъмнено това е едно от важните изисквания към актуализираната стратегия за преговорите по евроинтегрирането. Неговото значение нараства поради навлизането на процеса на разширяване на ЕС във фазата на практическото реализиране, а и от обстоятелството, че България е във фактическа конкуренция с другите кандидатстващи страни. То трябва да се материализира в повишена активност и инициативност както за използване на традиционните възможности за пробългарско лобиране в ЕС, така и бързо съобразяване с променящите се условия в евроинтеграционните отношения.
Преобладаващо бе разбирането, че в политиката ни за разширяване на българското лоби в ЕС приоритетно и едва ли не изключително място трябва да заемат големите страни - Германия, Франция и Великобритания. Но срещата в Лаакен, преди която бяхме получили подкрепата на Франция, а премиерът Симеон Сакскобургготски положи специални усилия, за да осигури по-благосклонно отношение на Германия към желаното от правителството ускорено интегриране в ЕС, показа, че подобна селективна тактика не може да ни гарантира успех.
Важен резерв за разширяване на пробългарското лоби в ЕС са също по-големите възможности, които ще предостави сътрудничеството на партийна основа в рамките на извършващия се процес на взаимодействие на партиите с най-голямо политическо влияние в рамките на ЕС. В края на 2001 г. ДПС стана член на Европейската либералдемократическа партия, което му отвори пътя за членство в Либералния интернационал. Вероятно през тази година БСП ще бъде приета в Социалистическия интернационал. Не е изключено също, след като се трансформира в партия, НДСВ да стане втората след СДС голяма национална политическа сила, която ще бъде поканена в Европейската народна партия.

Предизвикателствата към националния евроинтеграционен консенсус

Възможностите за активизиране и възприемане на по-резултатна политика на лобиране не се изчерпват с необходимостта да се разшири подкрепата за членството на България в страните, деловите кръгове и институциите на ЕС. Изключително важни са също вътрешните политически и обществени условия за формирането и провеждането на евроинтеграционната ни политика. Напоследък се проявиха тенденции, които не улесняват, а, напротив, затрудняват по-бързото постигане на целта за членство на България в ЕС. Основно място сред тях заемат противоречията между правителството и парламентарната опозиция в лицето на ОДС по важни практически аспекти на стратегията ни на интегриране в ЕС. От една страна, по евроинтегрирането на България като приоритетна външнополитическа цел е налице висока степен на консенсус и приемственост в управлението на бившето и сегашното правителство. Но, от друга страна, след парламентарните избори през лятото на 2001 г. се засили критичността на ОДС към практическото провеждане на курс на евроинтеграция.
Наличието на консенсус не означава отказ от отстояването на собствена позиция и критичност към проявени слабости в политиката на евроинтеграция. Но учудващото е, че противоречията между управляващи и опозиция по този проблем са силно мотивирани от стремеж да се постигнат партийни вътрешнополитически цели. Лидерите на ОДС, които възприеха такава линия на поведение още преди парламентарните избори, с нарастваща острота обвиняват правителството, че води некомпетентно и дори е забавило преговорите. След срещата в Лаакен те декларираха, че с непоследователната си и противоречива позиция по срока за бъдещото ни членство, то е отправило объркващи сигнали към ЕС и в крайна сметка е допринесло за отпадането на възможността за ускореното ни евроинтегриране. Някои от тези обвинения, по-специално за забавянето на преговорите и да бъде постигнато по-изгодно за България решение на ЕС в Лаакен, не са верни и имат за цел единствено да уязвят правителствената политика. След поемането на властта от НДСВ темпът на преговорите до края на 2001 г. съвсем не е спаднал, а до тяхното завършване няма да е възможно той да бъде запазен поради оставащите за решаване по-трудни проблеми на членството.
Очакванията бяха България да получи желаната оценка за функционираща пазарна икономика в последния годишен доклад на Европейската комисия в началото на ноември 2001 г. Това обаче не стана. Формулировката бе, че сме близо до постигането на тази цел, която отчете постигнатия от България реален прогрес в подготовката за членство. Същото стана и по отношение на декларираните правителствени намерения България да отвори всички преговорни глави до края на белгийското председателство на ЕС през втората половина на миналата година. Независимо че още през есента бе ясно, че страната ни няма шанс да бъде включена в следващото разширяване на Евросъюза, последва поредица от изявления, които създадоха максималистични обществени очаквания, че в Лаакен можем да се надяваме на по-благоприятно решение. Те бяха допълнително засилени от отдаваното преувеличено значение на изявлението на френския външен министър Юбер Ведрин от ноември 2001 г., че при следващото разширяване на Евросъюза не трябва да се допусне изолирането на България и Румъния. То обаче съвсем не отрази общата позиция на страните-членки, а бе в контекста на търсенето на приемлива политическа формула за всички кандидатстващи за членство в ЕС държави. В същото време правителството определи 2003 г. като нов срок за завършване на преговорите. Министър-председателят Симеон Сакскобургготски пък предложи на срещата на лидерите на Централноевропейската инициатива през ноември 2001 г. едновременното политическо приемане в ЕС на всички 12 преговарящи страни през 2004 г. Така бе отново издигната идеята на президента Петър Стоянов за "шоковото разширяване" на ЕС. Външният министър Соломон Паси я окачестви като "реалистична" и поиска България да участва в изборите за Европейски парламент през 2004 г.
След решението в Лаакен тази тактика бе променена. Противно на дотогавашните оптимистични изявления правителството го окачестви като очаквано, тъй като в страната ни липсва функционираща пазарна икономика. То посочи като основна причина за оставането на България извън следващото разширяване на Евросъюза слабата резултатност на вътрешната и евроинтеграционната политика при управлението на ОДС. Но възприемането на такъв подход бе повече повлияно от вътрешнополитически съображения. Уместно е да се напомни, че първоначално сегашното правителство избягваше критика към евроинтеграционната политика на предишните управляващи. След срещата на Европейския съвет в Лаакен обаче тя прибягна към нея с очевидното намерение да намали общественото разочарование поради по-големите предварителни очаквания, създадени от неговата собствена политика. Това стана елемент в рязко повишената цялостна негативна оценка на правителството към управлението на ОДС в опит да се оправдаят трудностите, пред които то се изправи в резултат на неизпълнените предизборни обещания в социалната сфера и произтичащото осезателно намаляване на обществената подкрепа за него.
Такъв подход вече бе показал своята уязвимост. Декларирането на максималистични цели или преувеличаването на постиженията в евроинтеграцията на България могат само временно и частично да компенсират слабостите или неуспехите във вътрешната политика. Резултатите за ОДС в последните парламентарни избори са доказателство за това, а за сегашното правителство решението на ЕС в Лаакен бе първото сериозно предупреждение.
Така че променената обстановка в преговорите на България за членство в ЕС изисква преоценка на редица аспекти в евроинтеграционната ни политика, особено преодоляването на максимализма и непоследователността в нейното провеждане. Ние не трябва да се отказваме, а, напротив, трябва да се стремим към съкращаване на срока за присъединяване към ЕС, ако вътрешните и международните условия го позволяват. Но този стремеж следва да е много внимателно балансиран и да не води до противоречаща с реалностите прибързаност. Едва ли най-удачни бяха някои изявления на правителствени представители след срещата в Лаакен, които съдържаха констатации, че постиженията ни в подготовката за членство не са били достатъчно оценени и стимулирани от ЕС, а Европейската комисия е проявила мудност, която не е позволила ускоряване темпа на преговорите. Такъв подход в публичната дипломация не улеснява, а затруднява преговорния процес.
Следователно консенсусът между изпълнителната власт и опозицията по интегрирането на България в ЕС съвсем не е пълен и безусловен. В бъдеще той със сигурност ще бъде подложен на по-големи изпитания. Съществува потенциален риск от повишаване на вътрешната уязвимост на евроинтеграционната ни политика през 2002 г. Българската позиция на преговорите може да бъде също отслабена, ако в международните си контакти българските партии покажат липса на единство и подлагат на критика правителствената политика по членството ни в ЕС. Проблемите и предизвикателствата пред членството ни в Евросъюза са от такъв характер, че е абсолютно необходимо правителството да проведе заключителната фаза на преговорите от парламентарна и политическа единна и последователна позиция, при убедена и активна подкрепа на всички партии и цялото ни общество. Това трябва действително да стане националнообединяваща външнополитическа цел. В противен случай тя няма да бъде постигната в желания срок и при възможно най-изгодните условия за страната.

Ролята на обществения фактор трябва да се повиши

Успешното решаване на проблемите на евроинтегрирането на България изисква значително по-голямо обществено ангажиране в този процес. Наистина членството ни в Евросъюза се подкрепя от около четири пети от българския народ, което е важен благоприятен фактор за правителствената политика. Но тя е на потенциално уязвима основа, тъй като е силно повлияна от максималистични положителни очаквания от бързото ни присъединяване към Евросъюза. Освен че е слабо запознато с фактическите договорености в преговорите за членство, мнозинството българи свързва присъединяването ни към ЕС изключително с икономически и социални изгоди. Обществено подценени и дори пренебрегнати са предизвикателствата и рисковете на този процес. Навлизането на преговорите в заключителната им фаза изисква промяна на това положение. Евроинтеграционната ни политика трябва да излезе извън тесния кръг на правителствените технократи и бюрократи, като ангажира активно структурите на гражданското общество. Прогресът в осъществяването на тази приоритетна външнополитическа цел трябва да се оценява не толкова по броя на отворените и затворените преговорни глави, колкото от реално постигнатите договорености и техните последици за националното развитие.
Стратегията за присъединяване към ЕС ще бъде по-успешно провеждана, ако обикновените българи са максимално и обективно информирани, а техните интереси и проблеми бъдат по-цялостно и решително отстоявани в правителствената политика. Това ще бъде гаранция, че те ще приемат с разбиране и "обратната" страна на членството ни в Евросъюза, която в някои сфери и насоки вече се проявява, но в бъдеще ще има много по-висока цена. Както в по-напредналите кандидатстващи държави, това със сигурност ще намали високия процент на обществена подкрепа, но пък ще направи националния консенсус по евроинтегрирането ни по-устойчив на конюнктурни колебания и ерозиране при неизбежното вземане и изпълнение на предстоящи непопулярни решения за адаптирането ни към реалностите в ЕС. От тази гледна точка е необходимо да бъде възприет по-различен подход към провеждането на референдум след приключването на преговорите и преди встъпването на България в ЕС. Известно е, че необходимостта от него засега се отхвърля от българските държавници с главния аргумент, че съществува голяма обществена подкрепа на евроинтеграционната ни политика. Но значението на такъв референдум, така както и за членството в НАТО, е да покаже степента на обществената подкрепа на договорените условия за присъединяване към ЕС. Освен че ще бъде проява на демократичността в управлението на страната, той ще създаде значително по-стабилна основа за провеждането на българската евроинтеграционна политика.
Такъв подход трябва да се възприеме не само към конкретните договорености на членството на България в ЕС, но и при определяне на позицията ни по глобалните проблеми на нашето участие в бъдещото развитие на евроинтеграцията. По-рано или по-късно страната ни ще стане член на Евросъюза, но няма съмнение, че това ще бъде в условията на функционално различна от сега интеграционна структура, която ще обединява близо 30 страни. България следва да има ясна визия по евентуалните насоки на реформирането на ЕС и очакваните възможности, предизвикателства и рискове на този процес за националното развитие, външна политика и сигурност. Това е необходимо и за нашето участие в създадените с тази цел на срещата в Лаакен консултативни органи - Конвент (на държавно равнище) и Форум (за структурите на гражданското общество), които ще подпомогнат следващата междуправителствена конференция през 2004 г. Българските възможности по тези въпроси ще бъдат ограничени, тъй като дотогава няма да сме приети в ЕС и следователно няма да участваме във вземането на решенията. Но националният политически и обществен консенсус е абсолютно необходим при дефинирането и отстояването на собствена позиция по въпросите на институционното преустройство на ЕС.
От гледна точка на дългосрочните ни държавни интереси в тази позиция трябва да намери място реалистичен и прагматичен подход за действие по два взаимносвързани принципно важни проблема. Първият е перспективата за бързо развитие на наднационалните тенденции в евроинтеграцията, което ще доведе до промяна на договорната основа на ЕС в посока към създаването на международна структура от конфедерален или федерален тип. Но повишената разнородност на Евросъюза, следствие приемането на голям брой държави, може да създаде вътрешни проблеми и противоречия, които да го изправят пред невъзможност да постигне през продължителен период такава цел и да се трансформира в структура, с трудноподдържан баланс на интересите между различни групи страни. Оттук произтича важността на втория проблем, който е свързан с перспективата за националната идентичност и самостоятелност, както и с възможностите и последиците за България като бъдещ член на разширения ЕС в сферата на международната политика и сигурност. Не трябва да се изключва вероятността икономическите предимства от участието в ЕС да се окажат недостатъчни, за да компенсират проблемите и рисковете, пред които можем да се изправим, ако евроинтеграционният процес снижи своята динамика и резултатност.
За България зависимостта на евроинтеграционната ни политика от резултатите в собственото развитие е по-голяма в сравнение с други кандидатстващи страни. Досегашният развой на преговорите за членство не дава основания да се счита, че страната ни е поставена в някакво дискриминационно положение, за каквото бе намекнато в някои изказвания на правителствени функционери след срещата на ЕС в Лаакен. Все пак ние сме изправени пред допълнителни трудности. Причината е, че представата за България в Западна Европа като източноевропейска държава, която е възприела демократичните ценности и принципи и изпълнява успешно критериите за членство в ЕС, все още не е напълно освободена от негативното влияние на някои специфични фактори. Една част от тях е свързана с по-бавното преодоляване в западните страни на останалото от периода на "студената война" негативно асоцииране на България с положението є на най-близък съюзник на бившия СССР. Безспорно е също въздействието на първоначално по-бавното и колебливо в сравнение с мнозинството други бивши социалистически държави демократично нейно преустройство и външнополитическа преориентация, нестабилната обстановка на Балканите, географското положение на България като транзитен път за международната нелегална емиграция и наркотрафик и др. Ето защо ние трябва да положим значително по-големи усилия не само за да изпълним критериите за членство, но и за да получим адекватно на мнозинството други преговарящи страни признаване от ЕС на демократичните ни постижения.
За съжаление дори и при успешно развитие едва ли можем да очакваме бързо и цялостно преодоляване на тази неравнопоставеност. Но външното отношение към кандидатурата ни за членство в ЕС драматично ще се влоши, ако правителствената политика се окаже слаборезултатна, а още повече неуспешна. Опасността от това е реална. Въпреки демонстрирания от изпълнителната власт оптимизъм, ясно е, че ускоряването на икономическото развитие и решаването на проблемите на страната ще бъде извънредно трудна задача поради две главни причини. Първата причина са вътрешните рискове и несигурността, че правителството ще бъде в състояние да постигне оповестените цели в икономическата и социалната сфера през 2002 г. Неговата данъчна и ценова политика до началото на тази година не оправда обществените очаквания за бързо и съществено повишаване на жизненото равнище. Това няма да стане дори при изпълнение на държавния бюджет, което е в основата на бързия чувствителен спад в подкрепата и нарастване на обществената критичност към управлението на НДСВ. Несъмнено е влиянието за неизпълнените от НДСВ предизборни обещания на оказалото се значително по-лошо от очакваното наследство от управлението на ОДС. Но повод за безпокойство пораждат проявените слабости в дейността на сегашното правителство - недостатъчен реализъм, някои необосновани управленски решения, несинхронизираност между отделни изпълнителни органи, отслабващото единство в НДСВ.
Втората причина е, че през 2002 г., а вероятно и през по-голямата част от мандата на управление на сегашното правителство, външните условия няма да бъдат благоприятни за националното развитие. Скептицизмът за изпълнимостта на правителствената програма до 2005 г., по-специално реализирането на средногодишен икономически ръст от 5-7 на сто, обем на чуждестранните инвестиции от 1-1,2 млрд. долара годишно, нулев бюджетен дефицит в средата на десетилетието и др., се обуславя от спада в световната икономика, повишената нестабилност в между