 |
|
| ЕВРОИНТЕГРАЦИЯ |
стр.6, бр.6, година X, 2003г. |
|
|
Потенциал и рискове за европейската външна политика |
|
|
Красимир Николов
главен секретар на
Българската асоциация за
изследвания на ЕО |
|
Освен разширяването на изток в стратегическия дневен ред на Европейския съюз (ЕС) стоят реформите в няколко направления на институционалната система във връзка с конституционното изграждане, на селскостопанската и структурните политики, на системата за бюджетно финансиране и т. н. Но през 2003 г. сред всички тези реформи общественото внимание в европейските страни бе привлечено най-вече от развитието на сложната сфера на европейската външна политика, сигурност и отбрана. Дебатът по тези въпроси бе стимулиран, защото бе налице подходящият форум Европейският конвент, който приключи работата си през юни с приемането на проект за европейска конституция, налице бе и “подходящата” криза войната в Ирак.
Много изследователи отбелязваха, че до края на 2002 г. конвентът успешно изпълни всички предварително зададени му поръчения, така че в началото на тази година неговата мисия трябваше да се съсредоточи върху два основни проблема реформата на институциите на ЕС и на общата външна политика. На тези теми се разгърнаха и най-разгорещените диспути по време на пленарните сесии, в които активно участие взеха представителите както на сегашните, така и на бъдещите държави в съюза, без, разбира се, да останат изолирани от по-широката обществена дискусия сред политически, военни и научни дейци.
Слушателят на подобни диспути обаче се натъкваше на парадокс. Колкото и да се стараеше да открои какви са вижданията на едни или други оратори за съдържанието, за същностните компоненти на една обща европейска външна политика, която да стане основата на (следва клишираната фраза) “един по-силен съюз в глобализиращия се свят”, той не би могъл да открие провеждането на истински задълбочен дебат. Защо?
На първо място целта на конвента не беше да прави мозъчни атаки, за да очертае “политическия пакет” (policy package) на разширения ЕС. Встрани от неговото внимание останаха споменатите по-горе отраслови икономически политики. Единственият опит на членовете му да се занимават с икономика в рамките на работната група за икономическо управление не произведе ясна визия за бъдещето. Обратно, конвентът бе “обсебен” от сложния комплекс от правни, конституционни, институционални и процедурни проблеми с основната цел да внесе повече прозрачност, яснота и ефективност във функционирането на ЕС. А докато вътре във форума липсваше точен мандат, “отвън” сред външнополитическите кръгове на държавите-членки липсваше достатъчно политическа воля за провеждане на съдържателни дебати за общи европейски външни действия, които да интегрират както собствено аспектите на външната политика, така и дейностите за подпомагане на развитие, оказването на хуманитарна помощ и други традиционни “общностни” сфери на компетентност. Това бяха предпоставките за известно изместване на външнополитическия дебат в посока на институционалните му измерения.
На второ място кризата в Ирак бе мощен дразнител за оживено обсъждане на въпросите на отбраната като част от европейската политика на сигурност. Неслучайно бе създадена и специална работна група по въпросите на отбраната. Това е несъмнено една от най-важните части на общата външна политика на ЕС, но далеч не и цялата външна политика. Оттук произтича и второто изместване на дебата под влиянието на иракската война въпросите на отбраната станаха отделна доминанта в дискусиите на този общоевропейски конституционен форум.
Какви бяха резултатите от такова развитие на дебата? Какъв е потенциалът за обща европейска външна политика, сигурност и отбрана след приключване работата на конвента?
От една страна, при отсъствието на политическа воля за провеждането на истинска обща външна политика сметнато бе за полезен подход да се работи най-напред върху създаването на по-ефикасни външнополитически органи и структури, които впоследствие да стимулират и подпомогнат разгръщането на единна външна политика. “Продуктът” на подобна логика бе създаването на новия пост на европейски външен министър, който да председателства Съвета на министрите на външните работи на държавите-членки и да осъществява общата външна политика на основата на стратегическите насоки, очертани от държавните и правителствени лидери на най-високо ниво. Това ще бъде дълго желаният “единен глас” на ЕС в световната политика, независимо дали той ще звучи през слушалката на един телефонен номер (според известната фраза на Кисинджър) или на няколко. Новият министър би трябвало да слее сегашните постове на Хавиер Солана, висш представител на ЕС по външната политика и сигурността, и на Крис Патън, комисар по външните отношения, като по този начин би било избегнато евентуално съперничество в правомощията на сегашните позиции, които черпят легитимност съответно от държавите-членки и от наднационалния общностен орган. Той едновременно ще бъде подотчетен на Европейския съвет и ще изпълнява функциите на заместник-председател на Европейската комисия. Тази хибридна длъжност, на която еврократите бързо сложиха етикета “Патана” (като съчетание на двете имена), трябва да осъществява координацията на дипломатическата дейност и политиката в помощ на развитието. Европейският външен министър ще се опира на “европейска служба за външни действия”, която ще се формира на базата на чиновници в Генералния секретариат на Съвета на министрите и в генерална дирекция “Външни отношения” на Европейската комисия, както и с привличането на командировани дипломати от външните министерства на държавите-членки.
От друга страна, фокусът върху проблемите на отбраната доведе до развитие в няколко насоки. Мисиите на ЕС от военен характер се базират на т. нар. задачи от Петерсберг, които бяха разширени по обхват и уточнени. В проекта за конституция те включват общи операции по разоръжаване, предоставяне на военни съветници, превенция на конфликти, задачи на бойни части при управление на кризи, включително мироопазващи действия и следконфликтна стабилизация. Дадена бе възможност на желаещите държави-членки да поемат помежду си задължението за взаимна отбрана, макар че все още НАТО се смята за организацията, която в действителност е способна да осигури защита на територията от агресия. Сходен по дух ангажимент за взаимопомощ, включително и с военни средства, се предвижда при нов вид заплаха, който не дублира атлантическите договорености в случаите на терористично нападение и на природни бедствия. Не бяха забравени и материалните, и логистичните аспекти на отбраната създадена бе Европейска агенция за въоръжения, изследвания и военен капацитет, в която могат да участват всички желаещи държави-членки.
Наред с възможностите за бъдещо развитие договорените наскоро формулировки крият и поредица от рискове за практическото осъществяване на единна външна политика на ЕС.
На фона на нажежената атмосфера около Тигър и Ефрат няма да бъде пресилено да направим извода, че разпоредбите в бъдещата конституция, засягащи отбраната, всъщност демонстрират един смекчен вариант на известната формула “Съгласни сме, че съгласие липсва” (agreement to disagree). По отделните конкретни въпроси на сигурността в една или друга форма е предвидена възможността за обособяване на група държави, които са способни и желаят да предприемат действия в областта на укрепване на военния потенциал, за осигуряване на колективна защита, за осъществяване на мироопазващи операции и т. н. Изобретени са различни процедури на “структурирано сътрудничество”, “солидарност”, “засилено сътрудничество” и др. Невинаги са изяснени всички въпроси като например как ще се вземат решения в подобна група страни, в която не присъстват всички държави-членки, ще може ли групата да действа от името на съюза и т. н. Оставянето на неразрешени проблеми отразява действителното разминаване на вижданията в отделните европейски страни в такава чувствителна сфера като отбраната, където политиците в много случаи залагат живота на своите граждани, облечени във военни униформи. Разногласията едва ли ще бъдат преодолени и по време на протичащата през есента на 2003 г. Междуправителствена конференция, която трябва да доработи и приеме европейската конституция, и правят отбраната една от най-сложните материи в развитието на ЕС като световна сила, пък била тя и “спокойна сила”, както наскоро се изрази установилият се във Франция български хуманитарист Цветан Тодоров.
Що се отнася до институционалните аспекти, създаването на поста на европейски външен министър крие проблеми в две противоположни посоки. Новият министър може да се окаже без европейско външно министерство. Но може да се окаже и с твърде много (национални) външни министерства. Посочените по-горе административни звена на европейско и национално ниво, от които бъдещата европейска служба за външни действия ще се снабдява с необходимия персонал, споделят доста различна визия за външна политика и различна административна култура. Как ще се сработят представителите на Генералния секретариат на Съвета на министрите, където е основният властови център в ЕС, с бъдещите си колеги, идващи от Европейската комисия със съзнанието за единствени “пазители на общия европейски интерес”? Нещо повече, как ще се постигне екипност на тези еврократи с дипломатите от външните министерства на държавите-членки? Как ще се синхронизира работата на бъдещите европейски посолства с тези на държавите-членки? Ако има съперничество на административно ниво, то какво можем да очакваме от сложното взаимодействие между европейския и националните външни министри, а още повече между него и държавните и правителствени глави, които не пропускат случай да се изказват по въпроси на общата европейска външна политика? В крайна сметка според сполучливото сравнение на един от водещите изследователи на външите отношения на ЕС Крис Хил, може да се окаже не само че европейският външен министър е гол, но и че няма гардероб, от който да си избере подходящи “общоевропейски” дрехи.
Иракската война и конвентът отново доказаха, че Европейският съюз се развива, след като премине през кризи. В сегашния критичен момент за европейската външна политика нека да бъдем реалисти и да не си я представяме натруфена с кралски одежди. Така ще можем да използваме рационалните елементи от създадения потенциал и ще имаме по-голям шанс да прескочим или заобиколим препъникамъните.
Настоящият коментар е част от дебатите за европейска външна политика, провеждани в рамките на международната изследователска мрежа “ФОРНЕТ” (www.fornet.info), в която участва Българската асоциация за изследвания на Европейската общност (БЕКСА).
|
|
| горе |
|
|
|
|
