Европа 2001 - списание за култура и социална политика

|
|

търсене

ЕВРОИНТЕГРАЦИЯ	стр.6, бр.1, година X, 2003г.

	ПРОМЕНИ В СМИСЪЛА НА ДЪРЖАВАТА ПОД ВЪЗДЕЙСТВИЕ НА ПРИНЦИПА НА СУБСИДИАРНОСТ В ЕС

Н. Пр. Посланикът на Република Гърция ПРОКОПИОС МАНДЗУРАНИС

   Темата на нашата лекция ще бъде "Смисълът на държавата в Европейския съюз претърпява промени - принципът на субсидиарност". Което означава, че тази промяна ще бъде разглеждана само през призмата на влиянието, което този принцип оказва върху концепцията за държавата. Въпреки че съществуват и други фактори, които оказват влияние върху промените в концепцията за държавата в Европейския съюз, ние поради липса на време ще се фокусираме само върху принципа на субсидиарност.

   Ще разделим лекцията на две части. В първата част ще обсъждаме държавата като цяло, но не в строгите рамки на правната дискусия, а ще следваме развитието на темата, поставена отдавна от френския професор по социология на правото Georges Burdeau.

   На въпроса защо избрах специално това развитие, ще отговоря, че всеки има своите критерии. По мое мнение за нашата дискусия днес не би представлявало интерес да поставяме въпроса дали теорията за правната личност на държавата е под съмнение, или не. Защото не е. Експертите по конституционно право, като германците Laband и Jellinek и французина Duguit, поставиха добра основа за тази теория и, по този начин осигуриха деперсонификацията на държавната власт и приемствеността на държавата в течение на времето. Аз обаче, вярвам, че възгледите на гореспоменатите университетски професори са по-подходящи за анализиране на настоящата политическа и философска основа на обединена Европа. Може и да успея в тази лекция да направя стъпка напред в този необходим синтез.

   Във втората част на тази лекция ще разгледаме по-отблизо значението и използването на принципа на субсидиарност в Европейския съюз, най-вече от гледна точка на съвместното съществуване на общите европейски институции, от една страна, и на съответните институции в страните-членки на ЕС, от друга.

   Вярвам, че е необходимо винаги да имаме предвид следното: Европейската икономическа общност, родена през март 1957 г. в Рим, бе превърната, така да се каже, през февруари 1992 г. в Европейски съюз по силата на Маастрихтския договор. В последствие, през 1997 г. този договор бе изменен и наречен на името на красивия град Амстердам, където бе подписан.

   Така бе създаден политически съюз. Съюз, който представлява групиране на суверенни държави и, следователно е международна организация, макар и sui generis, която освен това има и съд - Европейския съд в Люксембург. Терминът sui generis се употребява в смисъл, че организацията има правна самоличност само доколкото става въпрос за "първия стълб или стълба на общността". Под "първия стълб" се разбира сборът от разпоредби, които регулират бившата Европейска общност. Тези разпоредби са инкорпорирани успешно в договорите от Маастрихт и Амстердам.

   Има още два "стълба" в тези договори, с други думи още два корпуса от разпоредби, които са в областта на междуправителственото сътрудничество и не са обект на юрисдикцията на съда. "Вторият стълб" спада към общата външна политика и сигурност, а третият - към правосъдието и вътрешните работи.

    А 1

   Какво е държавата? Ако се съгласим, че цялата политическа мисъл на последните три века от европейската история е целяла да раздели властта от личността, която я упражнява, тогава можем да приемем, че след това разделяне държавата е подчинена на концепцията, която обществото си е изградило за своето бъдеще, както и на политико-икономическата организация, необходима за контролирането на това бъдеще.

   Няма нужда да се казва, че нито едно общество не може да съществува, без да има цел, която да "подпечата" съвместното съществуване на неговите членове. Това общо споразумение (това, което латините наричат консенсус) се формира по отношение на тази цел, която членовете на общността са поставили пред своя съюз - съюз, който или вече съществува, или ще бъде създаден за пръв път.

   След което идва нуждата от система от правила, които да регулират отношенията между членовете на обществото. Тези правила, които ще станат задължителни, ще определят поведението на всеки член по отношение на изпълнението на горепосочената цел. Тъй като такива правила могат да бъдат само правилата на закона, нека наречем всички тях "идея за справедливостта", която всеки индивид носи в себе си по отношение на обществото, към което принадлежи, тази "идея", представляваща силата на колективното възприемане на социалното споразумение, (или консенсуса) както казахме по-горе.

   Можем да анализираме и по-нататък тази "идея за справедливостта": това е концепцията на обществото за системата от права и задължения, която се прехвърля върху членовете на обществото и регулира отношенията помежду им. Оттук върховенството на закона, включено в правната система на дадено общество, изисква неговото приложение, за да може този законов ред да се реализира - т. е. да се постигне целта на даденото общество. От тази гледна точка, върховенството на закона поставя задължения на хората, но главната му грижа е обществото.

   Разбира се, има и други социални правила, които постигат същия резултат, но законът има една допълнителна характеристика, която липсва на другите: изисква концепция, която е ясно формулирана, воля да бъде наложена, както и задължението да бъде прилагана. Тези три характеристики на върховенството на закона могат да бъдат открити в концепцията за властта.

   Можем да добавим в този момент, че съвместното съществуване на властта и на "идеята за справедливостта", която споменахме по-горе, може да бъде почти идеално осъществено в рамките на държавните институции. В този ред на мисли, виждаме колко важна е конституцията за отделната държава, конституция, написана от управляващото тяло (което и да е то - в днешно време смятаме, че това е народът). Чрез конституцията управляващото тяло определя начина на разбиране на желания социален ред за неговото общество, принуждавайки тези, които управляват (а не само тези, които са управлявани), да уважават "идеята за справедливостта".

   Следователно, ако държавата притежава властта да управлява, тази власт не е абсолютна. Защото властта се подчинява на закона, тъй както "идеята за справедливостта", която създаде властта, действа по същия начин спрямо държавната власт: тя също я създаде.

   Прочее в тези кратки щрихи, няма място за отвратителни деформации, като тези, които се наблюдават в някои европейски страни в не толкова далечното минало. Справедливостта тогава се разглежда като родена от държавата, а държавата - като персонификация на силата, следователно само силата може да ражда правото.

   Може би е време да завършим по следния начин: държавата не се ограничава със законността, именно защото е родена от "идеята за справедливостта", която също така е и извор за нейната законност, и следователно е ограничена още от момента на своето раждане. Ограничаването на държавата от момента на нейното раждане се основава на факта, че тези, които управляват, не могат да действат срещу "идеята за справедливостта", която е приета от обществото като цяло. Когато тези, които управляват, изпълняват своите задължения да администрират колективното съществуване, тогава те трябва да доведат тази "идея за справедливостта" до нивото на всекидневните проблеми, постоянно усложняващи се, които възникват като резултат на съществуването и прогреса, постигнат от политическите общества.

    А 2

   Последна точка на първата част на тази лекция е концепцията за държавния суверенитет - един от трънливите въпроси на публичното право.

   Нека да го определим на базата на една от достатъчно приемливите форми, т. е. сбор от специфични привилегии, дадени на един единствен управляващ, който поради фактическото разполагане с тези привилегии е поставен на по-високо ниво, от което той налага своята воля.

   Можем също така да добавим, че държавният суверенитет е сила, родена от сбора от социални обстоятелства, исторически и национални, при които живее политическото общество в този момент от своето съществуване.

   Нека да обобщим: този, който управлява, е този, който решава по отношение на "идеята за справедливостта", която доминира в определена социална група, с разяснението обаче, че не управляващият е причината за раждането на "идеята за справедливостта", а само че тази "идея за справедливостта" не би могла да бъде приложена, нито би могла да бъде ефективна, освен ако не бъде приета от управляващия.

    B 1

   Думата subsidium е латинска и означава нещо, което е помощно, допълнително. Нейната етимология трябва да е окуражила Bishop Ketteler да измисли термина, когато през XIX век германската мисъл проучва тази идея.

   Независимо от всичко, някои анализатори отвеждат идеята за помощната власт - тази, допълваща държавната власт, назад към Аристотел и Свети Тома Аквински. Първият обяснява в своя труд "Политика", че обществото е съставено от индивиди - граждани, които формират групи (като семейства или села), взаимносвързани в социалната артикулация с цел задоволяване на конкретни нужди. С други думи, казва той, градът-държава (от неговата епоха) е служил само за задоволяване на нуждите на неговите жители, т. е. пълното осигуряване на стоки - материални и духовни.

   Вторият автор, който заменя древногръцкия термин "жител" с християнския термин "човек" в неговия труд "Contra Gentiles", поддържа тезата, че "държавата" е просто средство в услуга на обществото и нейната цел трябва да бъде перфекционирането на хората, грижата за които е в нейни ръце, тъй като те имат и волята, и способността да осигурят задоволяването на своите нужди. В друг свой труд "De Regno", той отбелязва, че държавата трябва само да "коригира... подпомага... перфекционира".

   Този кратък исторически преглед ни показва, че фокусната точка на двете концепции е автономията на индивида (гражданин или човек) и на социалните групи, по отношение на държавната власт.

   Подобни елементи на анализ могат да се намерят и в трудовете на германския юрист от XVII век Алтузиус, както и в трудовете на Хегел. Известно е, че тази концепция доминира германската държавна структура през нейния живот, с изключение на периодите на авторитарност. Но също и в държави, където възгледът за централизираната държава винаги е бил доминиращ, например във Франция,умове като Монтескьо и Токвил хапливо разглеждат идеята, която самите французи наричат "якубинство" (по името на нейните поддръжници по време на Френската революция).

   Може би сме започнали да се запознаваме с една вече стара концепция на политическата философия, която наскоро се отърси от праха на историята, за да подпомогне новото търсене за обединена Европа, където благоденстващата държава, такава каквото я познаваме след Втората световна война - като организатор на почти всички социални дейности, престава да задоволява големи групи от обществото и чиято ефективност вече се поставя под въпрос.

    B 2

   Тази концепция започва да се появява ясно за пръв път в европейските текстове през юли 1987 г., когато влезе в сила the Single European Act (SEA), и това подготви големия, обединен европейски пазар от 1992 г. Няма никакво съмнение, че инициатор на акта бе тогавашният президент на Европейската комисия Жак Делор, категоричен поддръжник на принципа на субсидиарността.

   Но трябва да отбележим, че референцията към този принцип в SEA (чл. 130) бе направена, за да се подчертае наднационалната компетенция на Европейската общност (вместо компетенциите на страните-членки) в такива области, като околна среда, проучвания и развитие. Тъкмо обратното, страните-членки не биха поверили повече тези компетенции на социални групи, както отбелязахме преди това в нашия исторически преглед.

   Следователно започва да се появява двойният смисъл на принципа на субсидиарност. Всъщност, както отбелязахме предварително, политико-философските анализи изискват от държавата да отстъпи тези компетенции на социални групи, докато според европейските текстове от 1987 г. тези компетенции трябва да бъдат предадени на наднационалната власт, по-точно, Европейската общност.

   Тъй като целта на референцията, направена в SEA, е увеличаване на интеграцията между, тогава 12-те, страни-членки на Европейската общност, тя е включена отново в Договора от Маастрихт (чл.3В), който създава Европейския съюз.

   Но съдържанието на термина "принцип на субсидиарност" не бе напълно определено. Критериите за оценяването му не са детерминирани, а съществува също така въпрос кой ще прецени, че са изпълнени всички предварителни условия, за него. Въпреки, че ще се опитаме да се занимаем с правния аспект на въпроса след малко, можем да отбележим, че редица страни-членки не желаят Европейската комисия да играе ролята на единствен съдия по отношение на тези предварителни условия, тъй като по такъв начин те биха загубили привилегиите, произтичащи от техния суверенитет.

   Но ще трябва да приемем, че - както някои добре информирани европейски политици отбелязаха по време на преговорите за Маастрихтския договор - точно тази неяснота по отношение на принципа (неяснота, която често позволява взаимноизключващи се интерпретации) направи възможно приемането му от страните-членки.

   Така те могат да се позовават на този принцип и всяка една го използва, за да подкрепя своето становище: например от защитниците на идеята за федерална Европа, където големи компетенции са прехвърлени на наднационалната власт, от една страна, и от защитниците на идеята за по-голяма автономия на страните-членки, от друга. Накрая различаващите се политически и правни традиции на страните-членки могат да съществуват взаимно само под този покрив, чиято неопределеност би улеснила това съжителство.

   Ако сега се опитаме да обобщим, ще трябва да отбележим, че двата аспекта на субсидиарния принцип, както вече говорихме за тях (от една страна, прехвърлянето на компетенциите от страните-членки към наднационалната власт и от друга - предаването на компетенциите от центъра към нивото на периферията или региона) се дължат:

   -първият - на развитието на интернационализирането на икономическите промени през 80-те и създаването на наднационални структури, каквато е ЕИО.

   -вторият - на установяването на "периферно" ниво като ползвател на властта, паралелен на държавния център. Това, разбира се, е вярно за страните-членки, които преди това не са имали федерална вътрешна структура (такава, каквато имат Германия и Австрия).

   И в двата случая ние наблюдаваме търсенето на държавна парадигма, различна от т. нар. централизирана такава, към която почти всички ние сме привикнали. Пълната картина ни показва, че принципът на субсидиарност представлява опит да се решат новите и многостранни проблеми в организацията на държавата. В този момент, струва ми се, ще трябва да се върнем към първата част на това есе, където подчертахме, че "идеята за справедливостта", която едно общество притежава, трябва да посреща нуждите на съвременните проблеми, проблеми непрекъснато усложняващи се, които възникват като резултат от прогреса, постигнат в политическите общества, т. е. държавите.

   Последно наблюдение, необходимо, за да приключим настоящата част: начинът, описан по-горе, за това как постепенно държавата се освобождава от компетенциите, с които е била натоварена особено през последните няколко десетилетия, трябва да ги ограничи до тези, които така или иначе є принадлежат, т. е. външната и монетарната политика, отбраната, поддържане на устойчивостта на социалния еквилибриум (равновесие) и на образованието - предмети, всички те тясно свързани с концепцията за държавния суверенитет.

    B 3

   Но като цяло еволюцията на прилагането на субсидиарния принцип в рамките на Европейския съюз, където Европейската комисия се стреми да наложи своята наднационална стойност, провокира реакцията на някои страни-членки, и по-специално на Обединеното кралство, които внесоха меморандум по този въпрос в работната група, председателствана от посланик Карлос Вестендорп, която подготви новия Договор за Европейския съюз, известен като Договора от Амстердам.

   Не можем да избегнем на този етап наблюдението, че цялостната политико-философска концепция за обществото в Обединеното кралство, особено от времето на Томас Хобс, изисква от различните етнически общности в кралството, следващи се едно след друго, да се асимилират, и отделният индивид и социални групи да се подчинят на по-широката цел на държавата. Това наблюдение изобщо не означава, че в Обединеното кралство липсва демокрация; тъкмо обратното, то означава, че съществува "идея за справедливостта" в обществото, както видяхме в част А на тази лекция, но идея, чиято социална цел се различава от тази на другите страни-членки.

   Но след като бе прието, че текстът на чл. 3В от Маастрихтския договор ще остане такъв какъвто е, меморандумът на Обединеното кралство бе инкорпориран като протокол към новия договор от Амстердам.

   В протокола може да се улови известно чувство на неудоволствие от Европейската комисия, заради начина, по който тя използва принципа на субсидиарност, непрекъснато създаваща наднационални правни норми и процедури, които ограничават суверенитета на страните-членки. Поради това, в протокола са заложени правила, които трябва да се взимат предвид от институциите на Европейския съюз, когато се проверява дали предварителните условия, определени от субсидиарния принцип, са изпълнени, когато предстои да бъде утвърден някакъв законов акт. Новият аспект бе, че Европейският съвет във Виена през декември 1998 г. прие решение тези правила да са взети предвид от институциите на Европейския съюз.

    B 4

   До този момент ние се занимавахме, разбира се, с общите аспекти на субсидиарния принцип и за да приключим, ще трябва също така да разгледаме, дори и съвсем ограничено, един от правните аспекти на този въпрос.

   Вече казахме, че чл. 3В от Маастрихтския договор, както и Договорът от Амстердам, дават определение на този принцип, макар и доста мъгляво. Разбира се, едно просто споменаване на този принцип може да се открие и в чл. В на общите разпоредби на договора, които се отнасят до целите на съюза. Може да се открие и в чл. К3, който се отнася до сътрудничеството на страните-членки по въпросите на правосъдието и вътрешните работи.

   Независимо от това Единбургският Европейски съвет (декември 1992) намали тази неяснота чрез прилагането на "глобален подход" към въпроса. Тогава съветът прецени, че чл. 3В включва три главни точки:

   -Строги граници на действията на общността.

   -Правило за отговаряне на въпроса: Трябва ли общността да действа или не (вместо страните-членки)?

   -Правило за отговаряне на въпроса: Как да измерваме интензитета или характера на действията на общността (ако общността действа вместо страните-членки)?

   Този трети елемент е изяснен в третия параграф на чл. 3В, където се казва, че "Действията на общността за постигането на целите на настоящия договор не могат да минават отвъд необходимите граници." Частта от фразата "...необходимите граници" се определя от мнозина като принцип на пропорционалното действие (с други думи: пропорционалност), а от други - като критерий за интензитета на действията на общността. Независимо от всичко, това е най-важното предисловие за прилагане на субсидиарния принцип и като всички разпоредби на договора, отнасящи се до общността, е под юрисдикцията на Европейския съд, който го е превърнал в основен принцип на своята юриспруденция. Наричан е също и критерий за интензитет, защото, както видяхме от казаното досега, същността на втория въпрос - по-точно, трябва ли Общността да действа или не вместо страните-членки - се приема за решена, тъй като говорим вече за действия на общността. Следователно се повдига въпросът за интензитета, с други думи, за природата на действието.

   Когато Европейският съд разглежда принципа на пропорционално действие на общността, той навлиза в областта на качествените и, ако е възможно, количествени индикатори, които се предполага, че налагат действие от страна на общността, а не от страна на страните-членки. Щи ви дам пример - в делото "Шрадер", съдът в своето решение от 1.07.1989 год., приема, че на Общността не е позволено да налага икономическа тежест върху данъкоплатците от страните-членки, която е непропорционално по-висока от тази, която страните-членки са наложили на своите данъкоплатци. Съдът вярва, че това не бива да се случва и че това би анулирало действието на общността, дори ако, както се казва в решението, целите на договорите се обслужват по-добре от действието на общността, отколкото от тези на отделните държави.

    NB: Моля, прочетете чл. 3В от Маастрихтския договор:

    "Общността ще действа в рамките на правомощията, дадени й по силата на този Договор и на поставените й цели, произтичащи от него.

   В сферите, които не са включени в нейната компетенция, Общността ще действа, в зависимост от принципа на субсидиарност, само ако и в случаите, в които целите на предложеното действие не могат да бъдат задоволително постигнати от страните - членки и следователно могат, поради размера на или резултата от предложеното действие, да бъдат по-добре постигнати от Общността.

   Каквото и да е действие на Общността не може да излиза извън границите на това, което е необходимо за постигане на целите на този Договор."


Настоящата лекция бе изнесена пред членовете на Ротари клуб в София от Н. Пр. Прокопиос Мандзуранис, посланик на Гърция в София, на 30 януари 2003г., в зала Витоша на хотел Кемпински-Зографски.

горе