 |
|
| ЕВРОКАРТОТЕКА |
стр.10, бр.4, година XII, 2005г. |
|
|
КАК РАБОТИ ШВЕДСКИЯТ МОДЕЛ? |
|
|
ЙОАКИМ ПАЛМЕ,
директор на Института
за проучване на бъдещето |
|
Шведският модел е специфична обществена система, образец на разбирателство между страните в трудовия процес и грандиозен експеримент за всеобщото благосъстояние в социалната сфера. Според Маркиз Чайлдс, американски журналист, един от първите подложил на аналитично тълкуване този модел, той представлява една страна - Швеция, поела по средния път. А именно -между капитализма и комунизма, между икономическия и политическия абсолютизъм, между колективните и индивидуалните интереси.
Швеция влезе в ХХI в. след едно десетилетие на масова безработица, финансова криза и съкращения в сектора на социалните осигуровки. Нещо повече, неравенството днес се е увеличило, населението застарява и големи групи имигранти са без работа. Междувременно членството в Европейския съюз и глобализацията на икономиката като че ли ограничават пространството за маневриране на Швеция по проблеми на националната политика. Оттук възниква въпросът: как работи шведският модел?
Откакто през 30-те години на миналия век се появи книгата на Маркиз Чайлдс “Швеция: средният път”, хората както вътре в страната, така и в чужбина бяха силно заинтересовани от идеята за алтернативен шведски социален модел. През различни периоди той се свързваше с начина, по който се вземат решения, формата на политиката за социално благоденствие и други обществени институции, и характера на различията в живота на хората. Макар че обществото се е променило драстично от 30-те години на миналия век досега, понятието “шведски модел” продължава да съществува. През последните години обаче схващането, че Швеция е нещо специално, все повече се поставя под въпрос вътре в самата нея. А отвъд границите й кризата през 90-те години на миналия век, съкращенията и реформите, предприети като последица, се възприемат като началото на края на този модел.
В областта на социалното осигуряване Швеция се явява първообраз на един универсален модел. Обхванати са всички шведски граждани и огромното мнозинство е осигурено посредством различни обществени осигурителни системи. В случая със социалноосигурителните трансфери служителите получават комбинация от общи облаги и универсални придобивки. Правото на социална помощ е индивидуално и не се свързва с лицето, осигуряващо прехраната на семейството. Обществени здравни осигуровки се дават на всички. Отличителна черта на шведския социален модел е всеобхватната му гама от обществено субсидирани социални услуги за всичко - от грижата за децата, до грижата за възрастните. Местните власти са главните доставчици на тези услуги. Програми, разработени в съответствие със социалната политика и адресирани към групите в неравностойно положение, са интегрирани в обществените институции за социално благоденствие в страната. Политиката към хората с увреждания дава добър пример за това. Наред с това шведският модел на социално благополучие се базира на политиката на пълна заетост на работната ръка със силен елемент на активни и селективни инициативи на пазара на труда. Самият сектор на социалните услуги е главен работодател.
При обсъждане на различни модели на социално благоденствие хората са склонни да бъркат инструментите на социалната политика с последствията, които те влекат след себе си. Това създава проблеми, когато настъпи време да се анализира действителното въздействие на различните модели на социална политика върху нивата на бедност и неравенството в обществото. Шведският модел обикновено се свързва с ниски нива на бедност, ниско равнище на неравенство, висок ръст на заетост, високо ниво на заетост сред жените и обстановка, при която хората в неравностойно положение, като самотните майки и хората с увреждания в Швеция получават много по-голяма възможност, в сравнение с други страни, да живеят в условия не много различни от тези на мнозинството от населението. Съществуват много доказателства, че институциите, съставящи шведския модел, са допринесли за подобен резултат, но има и други причини, поради които равенството в жизнения стандарт е станало характерна черта на този модел.
Налице е тенденция взаимоотношенията между социалните партньори, профсъюзите и управленския апарат да се анализират от гледна точка на взаимното разбирателство и договорените решения, които обикновено се постигат в Швеция, като често се поставя силно ударение върху равенството. Такива споразумения също се възприемат като характерна черта на шведския модел. Това не означава обаче, че тлеещите конфликти в обществото са ликвидирани, а по-скоро, че компромисът се възприема като средство за намаляване на открития конфликт и следователно стимулира растежа.
Един от стълбовете на този модел - активната политика по заетост, бе замислен да се справя с нива на безработица не повече от 3 %. Преминаването от активни кам пасивни правителствени мерки бе драматично и качеството на активните мерки се влоши. Освен това все по-голям брой от безработни нямаха достъп нито до пасивните, нито до активните помощи и се разтваряха в социалната система за подпомагане. Директните разходи за безработни се увеличиха значително и фактически изместиха други области на правителствени разходи, докато в същото време данъчната база бе разрушена.
Развитието на нещата доведе социалното осигуряване в Швеция до определението за базисен модел на осигуряване. Това бе резултат от “невземането на решения”, където никакви промени не бяха направени в тавана на доходите, върху които се крепи осигуряването. Тъй като тези тавани или максимални нива на издръжка следваха тенденциите на цените, фактът, че реалните заплати се увеличиха, означаваше, че все по-голям брой от хора получават доходи над тавана.
Бяха въведени стриктни правила в повечето социално-осигурителни об-ласти, без това да бъде директно повлияно от регулаторните промени.
В социалноосигурителния сектор развитието бе по-хетерогенно. В някои области тенденцията бе към по-голям универсализъм, в други към по-голям селективизъм. Повечето трябваше да замразят своите ресурси, което бе извършено съответно на нуждите.
В детския сектор моделът от 1990 г. бе едновременно по-универсален и по-изчерпващ се откъм ресурси. Това се дължеше, от една страна, на невероятно голямата пропорция на всяка възрастова група, влизаща в общественоосигурителната
система за деца, което форсираше отново универсалния характер на шведския модел. А от друга страна, спадът се проявяваше в сумата, действително разходвана за всяко дете в социалното детско осигуряване, което доведе до такова развитие като по-нисък индивидуален детски коефициент.
В задължителното образование и разходите за ученик и индивидуалните коефиценти бяха редуцирани значително. Изчерпването на ресурсите в образователната система би могло да се каже, че кореспондираше с редукцията на нивата в системата на социално осигуряване и в този смисъл можеше да бъде обяснено като още едно съкращаване, което в действителност не представляваше промяна в модела.
В сектора за социално осигуряване на възрастни голяма част от по-възрастните хора получават обществено финансирано обслужване по домовете. И много малка част, изключително нуждаещи се, получават свръхголям дял от достъпните ресурси. В същото това време отговорността за възрастните бе преместена от обществените институции към семейството и пазара.
Политиката по отношение на хората с увреждания е друг сектор, който се характеризира с конфликтни тенденции. От една страна, той бе обект на амбициозни реформи и специални мерки - най-вече реформата в индивидуалното подпомагане, - която решително увеличи ресурсите и свободата на действие на най-онеправданите. От друга страна, много от тях посрещнаха промените в обслужване по домовете, което означава, че все по-малко и по-малко получаваха скъпо платена помощ.
Извън сектора за социално осигуряване, който политиката по заетост включваше, се наблюдаваха тенденции на децентрализация, макар някои движения в обратна посока да бяха забелязани в последните години. В системата за социално осигуряване идеологията винаги е играла много важна роля. Не се знае как на това ще бъде погледнато през призмата на модела, но покупателно обезпечаващия подход бе поставил началото на нарастване на частните доставки в много области. И пропорцията, и актуалният брой работещи в частни компании се увеличиха многократно във всички области на социалноосигурителния сектор. За него като цяло пропорцията на заетите в частния сектор се е увеличила от 6 на 12 %.
Понятието “менящ се модел” визира промени с толкова далечно достъпна природа, че те променят фундаменталните принципи на държавната централизирана система на социално осигуряване. Това може например да доведе до промени от припечелени до равни доходи за социално осигуряване, от бедни издръжки до държавна корпоративна система на свързано с доходите осигуряване.
Голям брой драматични промени бяха извършени. Главната пенсионна реформа, въведена в Швеция през 90-те, представляваше голямо предизвикателство към всеки, търсещ да опише реформите на социална политика в модерните, зрели общества на социално благоденствие. Като начало това не бе пакет от съкращения. Напротив, той имаше за последица увеличаване на държавните разходи и в къс, и в дългосрочен план. В дългосрочен план разходите са доста несигурни. Ако икономическият растеж на Швеция е добър, разходите ще са по-високи. Това, което усложнява нещата, е, че в резултат на характера на системата, която е дарителска, нивото на пенсиите остава зависимо не само от заетостта и растежа, но също и от продължителността на живот на популацията. Ако продължителността на живота нараства, това означава по-ниски разходи. Демографският фактор оказва силен натиск в посока надолу върху нивото на пенсиите. Иначе казано, някои хора ще получават по-ниски пенсии, а други по-високи. Реформата също така означава увеличаване степента на предварително осигуряване със силен елемент на приватизация и право на избор на всеки индивид да инвестира част от своята пенсия както поиска. Размерът на възвръщаемост на част от пенсията, която е инвестирана в пенсионен фонд, ще зависи от индивидуалния избор на мениджъра на фонда. Това въвежда една индивидуална форма на риск, която преди бе чужда на системата за социално подпомагане. Целите на социална политика за базисно осигуряване и осигуряване според доходите с рамка на обществено финансирана задължителна система остават непроменени.
Членството в Европейския съюз оказа слабо пряко въздействие върху социалната политика на Швеция. Може би най-осезаемото изключение прави политиката по отношение на алкохола. В исторически план тя е инкорпорирана в общата социална и здравна политика на Швеция. Целта е била не само да се овладее широкоразпространената злоупотреба с алкохол, специфична за Северният регион, както и последиците на самоубийства и престъпления, но и да се намали вредния ефект от алкохола върху общественото здраве. На практика политиката се базира върху т. нар. модел на тотална консумация. Според наблюдения вредният ефект от алкохола е тясно свързан със средните нива на консумация в обществото. В съответствие с това ковачите на политиката по проблемите на алкохола търсят различни начини да намалят цялостната консумация посредством високи цени (селективен данък покупка) и да ограничат достъпа както до магазини на дребно, така и до многобройните разпределителни пунктове. В допълнение на това се полагат усилия да се повлияе върху навиците на пиене, като вината се облагат с по-ниски данъци в сравнение с твърдия алкохол. По-ниските цени в Европа и чувствително по-високите вносни квоти, разрешени сега, не само стимулират граничната търговия, но и увеличават натиска върху алкохолната политика на Швеция като цяло.
Макар че е трудно да се открият доказателства за някаква съществена промяна на модела в Швеция през 90-те години на миналия век - било в сектора на социалните услуги или в сферата на трансферите - все пак могат да бъдат отчетени някои промени, отбелязващи отклонение. В някои случаи те биха могли да бъдат наречени частични промени на модела, които с течение на времето може да станат причина социалното осигуряване да се ориентира в посока, различна от вече установената. Дори умерени съкращения в нивата на общественото осигуряване увеличават размера на индивидуалния обем и на колективно договорените алтернативи, което може да форсира нивата на издръжките да паднат. По същия начин всяко влошаване в качеството или достъпността в сектора на социалните услуги може да стане причина привилегировани групи да изберат алтернативи, намиращи се изцяло или частично извън обществената система. Подобно развитие може на свой ред да доведе до загуба на интерес към запазване качеството на универсалните системи. От друга страна, по-голямата свобода на избора в обществено финансираните осигурителни системи може да направи хората по-склонни да плащат данъци и такси на задължителните системи. По-голямата свобода на местните власти да вземат решения им позволява да въвеждат по-сериозни промени на модела в сектора на социалните услуги.
Кризата, която пре-търпя шведският модел, открои различни аспекти. Финансовата криза беше дълбока, но можа да бъде преодоляна относително бързо. Политическата и идеологическата криза, която засегна този модел през по-голямата част от 80-те години и началото на 90-те години на миналия век, като че ли беше заменена с по-голяма подкрепа за важни обществени инициативи в различни сфери на социалната политика. Нещо повече броят на хората, които смятаха, че различните системи са прекалено експлоатирани, намаля в началото на 90-те години на миналия век. Сега се забелязва силно обществено доверие в модела като цяло, но все пак си остава елемент на съмнение. Той се изразява в неудовлетворение от здравните услуги и данъчното облагане. Доверието в частните алтернативи обаче не се увеличава.
Началото на ХХI в. доведе до възраждане на няколко от системите за социална сигурност в страната - шведският модел сега е в малко по-добро състояние. Същевременно възникват нови проблеми и предизвикателства. Удължаването на дългосрочните отпуски по болест означава, че периодът на трудовия стаж трябва да бъде преразгледан и че трябва да бъдат заделени повече ресурси за здравеопазване, образование и програми за социални грижи, по-специално, както и за рехабилитационни програми. Известно натрупване на дълга беше характерна черта през 90-те години на миналия век, като националният дълг е само един от примерите. Кризата се отрази върху финансовите резерви на семействата, върху работната среда - под формата на по-голям стрес, върху психичното здраве на хората и върху положението на групите в неравностойно положение в обществото. Намаляващата раждаемост засилва натиска върху семейната социална политика да осигури такива ресурси, които биха помогнали на жените и мъжете да създадат семейства, каквито желаят.
Различните развития в еволюцията на шведския модел през годините могат да се разглеждат като реакции към структурните промени и политическата мобилизация. Ако политиците не успеят да отговорят на новите предизвикателства, пред които са изправени, съществува опасност важните придобивки на социалната политика да се загубят, като например ниските нива на бедност и подобреното равенство между половете. Шведският модел е изправен днес пред някои важни алтернативи, що се отнася до бъдещия курс на политиката на социално благоденствие. Избраните алтернативи ще определят характера му през идните години. Единственото, в което можем да бъдем сигурни, е, че каквито и решения да бъдат взети, моделът ще си остане шведски. |
|
Превод: Галя Б. Чолакова
Цветанка Еленкова
The article has originally been
published on SWEDEN.SE,
The Official Gateway to Sweden. |
|
| горе |
|
|
|
|
